Il 16 luglio scorso, la commissione dei tecnici del MIT ha consegnato la bozza del Nuovo Regolamento nelle mani della Ministra De Micheli che ora deciderà per l’iter approvativo; vediamo le novità principali. Nuovo Regolamento del Codice degli appalti: novità RUP, BIM, ritardata consegna delle opere ed altro ancora.
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Questo schema di regolamento si inquadra nella strategia più ampia del cosiddetto Decreto Semplificazioni che dovrà essere convertito in legge. Quindi, l’iter approvativo si preannuncia lungo e complesso dal momento che, con ogni probabilità, si attenderà la conversione in legge del Decreto Semplificazioni; poi la bozza del Nuovo Regolamento dovrà ricevere il via libera dal Ministero dell’Economia, considerato l’impatto del regolamento in questo settore; poi, dopo il parere del Consiglio di Stato, dovrà passare il vaglio del Consiglio dei Ministri.
Le novità principali riguardano le riserve e la direzione della fase esecutiva dei contratti, la ritardata consegna dei lavori, gli appalti BIM, le competenze del RUP, gli appalti integrati e gli appalti sotto soglia.
La fase esecutiva del contratto
Il richiamato utilizzo di strumenti informatici entra di prepotenza nel Nuovo Regolamento; l’argomento è scottante vista la criticità dei processi digitali che, come gli esperti sanno, sono gli unici possibili in un contesto di appalti di progetti BIM e non solo. La digitalizzazione dei processi amministrativi e di controllo tecnico nelle PA rimane l’elemento centrale per il definitivo e improrogabile decollo degli approcci industriali digitali che, nella vulgata, conosciamo con la denominazione di industria 4.0. Ho sottolineato il “controllo tecnico” perché tutti si aspettano che, per le PA, il BIM non diventi sinonimo di conversione digitale del solo aspetto amministrativo; se così fosse, sarebbe l’ennesima interpretazione semplificata di un approccio ormai logoro che ha mostrato tutti i suoi limiti; ma di questo ne parliamo più avanti riguardo le competenze richieste al RUP. In ogni caso, la digitalizzazione dei processi amministrativi e di controllo tecnico dell’opera rappresenta un bel passo avanti nella direzione della trasparenza verso tutte le parti interessate.
Registro di contabilità: arriva l’EVM?
Il Nuovo Regolamento si occupa anche del registro di contabilità che “accentra e riassume l’intera contabilizzazione dell’opera, in quanto a ciascuna quantità di lavorazioni eseguite e registrate nel libretto vengono applicati i corrispondenti prezzi contrattuali, in modo tale da determinare l’avanzamento dei lavori non soltanto sotto il profilo delle quantità eseguite ma anche sotto quello del corrispettivo maturato dall’esecutore”. Se viene precisato in questo Nuovo Regolamento del Codice degli appalti, ci chiediamo in che modo, fino ad oggi, sono stati registrati gli avanzamenti dei lavori pubblici; questa domanda la giriamo ai RUP e ci mettiamo in ascolto per la risposta. In ogni caso, ci congratuliamo col team dei tecnici del MIT che finalmente introduce una prassi, largamente diffusa ed accettata a livello internazionale, di contabilizzare l’avanzamento in base alla quantità dell’opera effettivamente realizzata e misurata in base a computi metrici reali effettuati sull’opera stessa, valorizzata secondo i costi stimati a budget. Il team dei tecnici del MIT ha finalmente introdotto la metodologia EVM? Siamo ottimisti e rispondiamo si, anche se non si fa menzione di questo acronimo nella bozza del nuovo regolamento; speriamo sia solo un dettaglio linguistico di nessuna importanza. Ci aspettiamo che il registro di contabilità venga poi utilizzato anche e soprattutto per il controllo dell’avanzamento, ovvero della stima dei tempi e dei costi a finire, ma qui entriamo su un altro tema: le competenze di project management del RUP e dell’intera filiera di ogni appalto pubblico.
La domanda è d’obbligo: saranno in grado le PA, i tecnici delle imprese, gli studi professionali e i consulenti attivati dalle PA per affiancare i RUP, di comprendere i principi sottesi nelle tecniche di controllo dei progetti su base EV? Saranno in grado di distinguere, in corso d’opera, tra fattori contingenti e fattori strutturali responsabili dei ritardi e dei sovra-costi e delle difettosità di lavorazione? Saranno in grado di ragionare in termini di pendenze locali delle spezzate di sviluppo del budget e di progressione dell’EV?
Ritardata consegna dei lavori: si introduce la responsabilità oggettiva
Il Nuovo Regolamento modifica in modo sostanziale la questione del risarcimento che l’appaltatore può richiedere in caso di ritardo della consegna dei lavori da parte della stazione appaltante, ovvero di mancato rispetto del cronoprogramma dell’opera. Anche su questo tema, il Nuovo Regolamento tocca una questione centrale di tutti i progetti in affidamento: il cronoprogramma del progetto è prima di tutto una pianificazione nello spazio tempo-costo definito di concerto tra chi finanzia l’opera (la stazione appaltante) e chi esegue l’opera (l’appaltatore). Infatti, il cronoprogramma, così come tutti gli altri documenti collegati alla pianificazione progettuale, è sempre il risultato di un approccio strategico al progetto definito e concordato tra le due principali parti coinvolte.
Il regolamento sposta la linea di demarcazione del principio di responsabilità da una posizione tutto a carico dell’appaltatore ad una posizione più bilanciata al centro. L’impatto sulle prassi del passato è molto rilevante: la stazione appaltante è direttamente coinvolta nei processi progettuali, dall’avvio alla chiusura, e diventa il soggetto centrale responsabile della corretta direzione del progetto. L’affidamento in appalto smette di essere un mero sistema di delega dell’esecuzione progettuale ad un soggetto secondo rispetto all’appaltatore e ritorna ad essere un sistema di cooperazione pubblico-privato in cui, ognuno con le proprie competenze e responsabilità, lavora per il raggiungimento di obiettivi condivisi. E anche su questo vedremo quali modifiche e stravolgimenti saranno introdotti nell’iter approvativo.
Appalti BIM: una svolta reale?
Anche questa bozza del Nuovo Regolamento stressa la raccomandazione alle stazioni appaltanti di definire ed avviare urgentemente piani di formazione professionale affinché i tecnici delle PA siano in grado di redigere i capitolati informativi e di leggere e valutare correttamente le offerte di gestione informativa nelle gare BIM. Il DM n°560 1/12/2017, il cosiddetto Decreto Baratono, già introduceva la necessità per le stazioni appaltanti di avviare i processi di formazione del 
proprio personale interno: questo rimane un presupposto irrinunciabile per l’armonizzazione e l’allineamento dell’Italia con il resto dell’Europa in cui la digitalizzazione dell’intera filiera delle opere civili e infrastrutturali (massiccio impiego delle migliori prassi e tecnologie legate al BIM) è ormai un approccio scontato.
Una considerazione va fatta sulla portata e l’impatto della formazione delle PA in questo settore: i lavori pubblici continuano ad essere un’ossatura importante dell’economia circolare in Italia e nel resto del mondo. In Italia, in modo particolare, dove la mano pubblica ha un peso rilevante nell’attuazione dei programmi di sviluppo delle nuove opere del genio civile e, speriamo in futuro sempre più anche delle manutenzioni ordinarie e straordinarie delle opere in essere, l’avvio di programmi massicci di formazione professionale dedicata alle PA si trasformerebbe in una potente cinghia di trasmissione verso le imprese, gli studi professionali e i professionisti. I dati lo dimostrano: il numero degli appalti BIM nel 2019 in Piemonte, Lombardia e Veneto (pari ad oltre il 35% del totale a livello nazionale) confrontato con il grande seguito delle iniziative di formazioni nell’Italia del nord di Università pubbliche e private e di altri soggetti impegnati nella formazione, dimostra l’effetto positivo dell’impatto sulla crescita delle competenze professionali. 1
Ancora troppi professionisti maturi e quasi tutti i nuovi laureati al centro-sud sono del tutto scollegati da questa realtà produttiva: il rischio altissimo è di rimanere esclusi dai processi produttivi. Una nota va fatta sulle competenze del RUP: il consulente tecnico in affiancamento al RUP può rappresentare un rafforzamento delle capacità di direzione dei lavori della stazione appaltante, ma non potrà mai fare da supplente al pubblico ufficiale né sul piano operativo né su quello decisionale. Infatti, la consapevole competenza del funzionario pubblico rimane il solo strumento di controllo apicale nei contratti pubblici.
Competenze del RUP in tema di project management: ancora un’altra conferma
L’Art. 4 comma 3 del Nuovo Regolamento2 conferma quanto già ampiamente spiegato dall’ANAC nelle linee guida n° 3. Nulla di nuovo sotto il sole ma, il project management, come applicazione ordinaria nei processi di affidamento e direzione delle opere pubbliche, stenta a decollare. E anche quando si applica, emergono carenze imbarazzanti, scarsa comprensione dei processi e delle metodiche e applicazione solo formale, se non errata delle medesime. Di tutto questo la responsabilità è da ricercare solo nella carenza di programmazione delle iniziative di formazione professionale nel settore pubblico? Rispetto al fabbisogno reale è stato fatto molto, ma non abbastanza sia come disseminazione larga e diffusa sia come formazione specialistica di alto livello.
Un aspetto risulta evidente: il linguaggio del project management delle attuali iniziative formative per le opere pubbliche non può rimanere ancorato alle prassi internazionali, per quanto largamente diffuse; è necessario un autentico salto di qualità dei contenuti formativi che devono ancorarsi alla realtà degli appalti pubblici, ai processi edilizi e delle infrastrutture; in sostanza è necessaria una pesante ristrutturazione dei programmi formativi in termini di contenuti, linguaggio e metodologie; in aula possiamo ancora intrattenere i professionisti con la percentuale di completamento dell’avanzamento quando è prassi quotidiana il computo metrico?
Possiamo ancora parlare di change management quando invece dovremmo parlare di varianti d’opera e dell’impatto che genera sul cantiere e sul piano contrattuale? O parlare di baseline congelata quando è d’obbligo iniziare a parlare di revisione e riconciliazione del budget in fase esecutiva e di cantierizzazione in condizioni (frequentissime) di informazioni carenti sul contesto dell’opera? Possiamo parlare validamente di sistema di configurazione del progetto di fronte al gigantesco monolito dell’ACDat imposto dall’approccio BIM? Questi sono solo un assaggio di una lunghissima lista di temi che non sono neanche sfiorati dai modelli formativi normalmente in uso. Lo scollamento tra programmi formativi e realtà operativa nel settore delle opere del genio civile produce disinteresse e allontanamento dei professionisti, delle imprese, degli studi di progettazione e delle stazioni appaltanti.
La chiusura di questo gap è improrogabile affinché il citato Art. 4 comma 3 del Nuovo Regolamento trovi compimento presso i centri di competenza formativa specializzati nel settore.
1 Fonte OICE: nel 2019 i bandi di gara con riferimento all’utilizzo delle metodologie BIM sono stati 478, +58,3% sul 2018. Oltre che nelle procedure per servizi di architettura e ingegneria, nel 2019 i riferimenti al BIM sono stati rilevati anche in 7 appalti integrati e in 2 bandi di project financing. L’andamento positivo è coinciso con una crescita di tutto il mercato dei servizi di architettura e ingegneria (S.A.I.) che nel 2019 ha registrato un +20,1% nel valore (+0,8% nel numero).
2 Nelle procedure di affidamento di lavori particolarmente complessi, secondo la definizione di cui all’articolo 3, comma 1, lettera oo) del codice, il RUP possiede, oltre ad un’esperienza professionale di almeno cinque anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori, una laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare nonché adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza di corsi di formazione in materia di Project Management.
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Stefano Antonelli, Presidente IICBIM
